Os processos de democracia participativa foram amplamente estimulados a partir de 2003, com a criação de 18 novos conselhos nacionais e a reformulação de 15 que já existiam. O incremento das formas de participação social, ao incorporar milhões de brasileiros e brasileiros tradicionalmente excluídos da vida política, trouxe também novas agendas que passaram a incidir no desenho das ações do Estado. A participação social mostrou-se a forma mais efetiva de romper com o monopólio da política exercido pelos arranjos tradicionais. O artigo é de Gerson Almeida.
Gerson Almeida (*)
Há muitas razões que ajudam a explicar a extraordinária aprovação do presidente Lula e do seu governo, que alcançou aprovação recorde de 87% e 80%, respectivamente, de acordo com a última pesquisa CNI/Ibope. Entre as iniciativas do governo, há um amplo reconhecimento de que as políticas distributivas são, em grande parte, fatores explicativos deste sucesso. Elas impulsionaram um ciclo virtuoso que acelerou o consumo interno e alçou milhões de pessoas para as classes médias e passando a ter acesso à educação superior, ao crédito, etc. Esses, entre tantos outros possíveis exemplos, são responsáveis pelo sentimento de “bem-estar”, como demonstra o Índice de Confiança do Consumidor, pesquisado pela FGV, que subiu 8,9% em dezembro este ano, na comparação com igual mês em 2009. Ou seja, o sentimento de bem-estar no presente, faz o brasileiro projetar boas expectativas no futuro.
Há, no entanto, um fator de grande relevância para explicar essa extraordinária aprovação cuja dimensão ainda não foi devidamente apreendida, posto que não há nenhum índice capaz de mensurá-lo: qual o papel dos processos de participação social na avaliação positiva do governo?
Responder essa questão é o objetivo da pesquisa “Participação como Representação: o impacto das conferências e conselhos nacionais na formulação e execução de políticas públicas”, solicitada pelo governo federal, por meio da Secretaria-Geral da Presidência, ao IESP/UERJ e coordenada pela pesquisadora Thamy Pogrebinschi. Com esse estudo inédito, é possível avançar na compreensão do impacto dos processos participativos representados pelas conferências e conselhos nacionais na formulação e execução de políticas públicas, assim como na atividade legislativa e começar a dimensionar o quanto esses processos são efetivos na transformação do processo tradicional de deliberação.
Para realizá-la foram estudadas 84 conferências nacionais ocorridas de 1988 a 2010, que produziram 8091 diretrizes e 7792 proposições legislativas, assim como 724 diretrizes resultantes das deliberações de 9 conselhos nacionais (1).
Um trabalho, sem dúvida, de fôlego e capaz de apresentar, pela primeira vez, um panorama da intensa dinâmica de diálogo e negociação que a participação social produziu ao longo dos governos do presidente Lula.
A primeira constatação é a de que esses processos de democracia participativa foram amplamente estimulados a partir de 2003, com a criação de 18 novos conselhos nacionais e a reformulação (para ampliar a participação da sociedade civil) de 15 que já existiam. É certo que as conferências e os conselhos nacionais já existiam, mas ao longo dos governos do presidente Lula ganharam estatura de elementos constitutivos da produção das políticas públicas. Das 87 conferências estudadas, realizadas de 1988 a 2010, 62 (71,3%) foram realizadas pelo governo Lula; sob o comando de FHC, por sua vez, foram realizadas apenas 17 conferências (19,5%), o que distingue em muito o papel que as formas de participação social ocupam em um e outro projeto político.
Outro indicador que reforça essa afirmação pode ser encontrado na quantidade de temas que foram submetidos ao processo conferencial: com FHC apenas 8 temas, enquanto que, sob Lula, 40 temas foram objeto de discussão nas conferências.
Essa realidade levou a coordenadora de pesquisa à constatação de que o governo Lula “ao criar e recriar as conferências e os conselhos nacionais como espaços de participação ativa da sociedade civil dentro do Estado, expandiu o tradicional rol de mediações políticas e seu desempenho e performance demonstrou que as mesmas têm o potencial de superar distorções dos sistemas eleitoral e partidário do país, ao propiciar uma representação mais proporcional, e portanto, igualitária, e mais inclusiva, e portanto, democrática”.
Essa afirmação dá consistência à afirmação de que o Brasil está vivendo um processo de forte “experimentalismo político, em que novas institucionalidades foram criadas consolidando-se como verdadeiras inovações democráticas”, superando a cantilena conversadora que insiste em “proteger” os mecanismos representativos tradicionais e rechaçar as formas de participação social como perigosas à democracia. É o que fez o candidato José Serra ao longo da campanha presidencial ao insistentemente atacar as conferências, endossando os ataques que alguns setores da grande mídia não cansam de repetir, como demonstra sua postura em relação à CONFECOM.
O forte estímulo aos conselhos e conferências e a extraordinária produção de propostas e sugestões apresentadas ao longo do processo de discussão que realizam, ao invés de se mostrar excludente e reativo às formas de representação consagradas pela democracia liberal, funcionam como reforço efetivo dessas. Ao aproximarem o Estado da sociedade civil, tornam o modo de se fazer política público “mais aberto, plural, inclusivo, legítimo e responsivo”, o que corresponde dizer que as políticas públicas deixam de ser construídas por meio da mediação feita apenas pelos setores tradicionais de representação e passam a ser resultado também dos interesses e pressões dos setores tradicionalmente desprovidos de espaços institucionais receptivos às suas agendas, nos quais possam incidir efetivamente nas decisões do Estado. O processo de decisão estatal, assim, incorpora uma diversidade maior de interesses do que os tradicionais, tornando-se mais permeável à sociedade e, portanto, mais democrático.
A interação positiva entre as formas de democracia participativa e a atividade parlamentar fica, também, bastante bem demonstrada ao ser analisada a pertinência temática entre a produção do Congresso e as resoluções das conferências. A pesquisa encontrou pertinência temática com as deliberações das conferências e conselhos em 8142 projetos de lei, 493 emendas constitucionais e 248 projetos de decreto legislativo. Dessas iniciativas parlamentares, 700 se tornaram leis, 41 decretos legislativos e 30 se tornaram emendas constitucionais, além de terem sido aprovadas 126 medidas provisórias. O que demonstra que há uma efetiva relação de mútuo fortalecimento entre a atividade parlamentar e as formas de participação social.
Outra crítica muito utilizada pelos conservadores é a de acusar as organizações sociais, que passam a interagir com o Estado de forma positiva, de estarem sendo cooptadas, ou manipuladas. Esses setores não compreendem que, sem perder a sua natureza reivindicatória e autônoma, a interação das organizações sociais com o Estado é uma das formas mais eficazes dessas fazerem valer as suas agendas.
Ao invés de enfraquecidas, ou cooptadas, as organizações sociais que atuam nos conselhos e nas conferências, são fortalecidas e amplamente reconhecidas como vocalizadoras e organizadoras dos interesses dos grupos sociais que representam, ganhando em legitimidade e representação.
O processo de construção dos planos nacionais de combate à discriminação racial e de políticas para as mulheres, por exemplo, conferiu às organizações antiraciais e feministas mais força para atuarem, tanto na construção de políticas públicas que incorporam as causas pelas quais atuam, quanto na mobilização da sociedade para fazê-las valer. A conquista desses planos e a decisiva participação dos movimentos sociais nas conferências e nos conselhos que deliberaram as suas diretrizes, ampliou a legitimidade social dos planos aprovados, do governo para transformá-los em políticas efetivas e dos movimentos sociais na luta para que eles sejam efetivamente realizados. A aprovação no parlamento, por sua vez, corrobora a relação intrínseca entre participação e representação.
Desta forma, é possível afirmar que o forte incremento das formas de participação social, ao incorporar milhões de brasileiros e brasileiros tradicionalmente excluídos da vida política, trouxe também novas agendas e interesses que passaram a incidir no desenho das ações do Estado e, assim, torná-las mais inclusivas e universais. A participação social, assim, mostra-se a forma mais efetiva de romper com o monopólio da política exercido pelos arranjos tradicionais e um fator fundamental para a nova feição que o Brasil começou a ganhar.
É, então, a democracia e não apenas a economia que explica o extraordinário sucesso do governo que finda. Não é à toa que esse processo de participação é duramente atacado e seus artífices, as organizações sociais brasileiras, são desdenhosamente tratadas, quando não criminalizadas.
(1) Conselho Nacional de Promoção de Igualdade Racial (CNPIR); Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (Conade), Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes (CONANDA), Conselho de Juventude (CONJUVE), Conselho das Cidades (CONCIDADES), além da Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI).
(*) Sociólogo, exerce a função de Secretário Nacional de Articulação Social da Secretaria-Geral da Presidência da República
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